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城镇保障性安居工程建设和分配管理中存在的问题及建议

时间:2019-05-16 点击次数:1097


内容提要:近三年来,对城镇保障性安居工程(包括各类棚户区改造和廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房等保障性住房)的投资、建设、分配、运营等情况进行了跟踪审计,主要是摸清城镇保障性安居工程总体情况,严肃查处重大违法违纪问题,促进住房保障政策落实、分配公平、管理规范、机制健全、制度完善,维护群众住房保障权益,推动“健全符合国情的住房保障和供应体系”目标的实现。
    关键词:城镇保障性安居工程建设  管理 问题 原因 建议

    城镇保障性安居工程是党中央、国务院出台的惠民政策,也是为进一步推动稳增长、促改革、调结构、惠民生政策措施的贯彻落实,旨在解决城镇中低收入住房困难家庭的住房问题。党的十八大报告中明确指出:要“加强保障性住房建设和管理,满足困难家庭基本需求”。对此,根据上级审计机关的安排,我局于 2015年初,对各级城镇保障性安居工程进行了跟踪审计。目前,我市城镇保障性安居工程体系基本建立,各级政府的投资力度逐步增加,惠及范围不断扩大,保障水平也不断提高。从三次跟踪审计情况看,各级主管部门认真履行职责,全面完成了各年城镇保障性安居工程建设目标任务,并及时发放了住房困难家庭的租赁补贴。在跟踪审计中也发现,城镇保障性安居工程在编制发展规划、签定目标任务、项目组织实施、资金筹集管理使用、工程建设质量、保障房分配运营、公共租赁住房的准入机制和退出机制以及后续管理工作等方面,都不同程度地存在一些亟待研究解决的问题,应从制度层面加以设计,从而健全有利于城镇保障性安居工程健康发展的长效机制。
    一、存在问题的主要原因及分析
    1.城镇保障性住房目标建设任务难以全面完成。由于相关部门(单位)在城镇保障性安居工程实施过程中,对各类享受保障房人员比例结构和各类住房困难群体的住房需求调研不充分、分析也全面准确,存在一定的盲目性,与实际需求和政府的自身财力、工程建设能力不完全匹配,导致政府分解下达目标任务不科学。主管部门为完成保障房目标建设任务,势必就存在虚报开工、竣工和重复上报完成量,并将非保障性住房抵顶保障性住房目标建设任务,以及虚报租赁补贴按时发放完成的情况。由于城镇保障房建设任务都采取自上而下层层分解的办法落实,加之目标任务不是严格按照年度下达、分项目考核,而是在各年度之间滚动结转考核,导致任务下达后无法按照考核时限要求达到建设标准。
    2. 资金筹集和管理使用不够规范。城镇保障性住房建设资金的管理虽然由财政、房管等部门负责,但很多时候代表的是“政府行为”,由于贫困地区地方财力有限和个别领导对该项工作认识不到位等因素,存在资金筹集不到位。如个别县(区)只有中央、省下拨的专项资金和市级安排的住房公积金增值收益,未按照要求足额配套资金、同级财政又未将公租房建设资金纳入年度预算安排。与此同时,各级财政是通过大平台进行运行,所有专项资金都归到一个特设专户内核算,不能实行真正的“专项管理、分账核算、专款专用”,从而来形成了变象的“挤占、挪用”,造成财政调度资金困难,导致不能及时按照工程进度拨付工程款,发生工期延误等现象。
    3.城镇保障性住房政策体系、管理职能分工、职责履行、数据共享等方面存在不完善。城镇保障性住房中的公共租赁住房属于临时过渡保障,并且住房有限,并非永久居住。因此,住房保障制度建设亟待完善。除国家部委、省人民政府及相关部门颁布的规章及规范性文件外,已有的城镇保障性住房政策规章、地方性法规都是各成体系,缺乏长远规划,造成了各级住房保障的标准、原则、形式和建设上的混乱。一是公共租赁住房管理办法及棚户区改造范围的界定标准未正式出台,公共租赁住房的准入机制和退出机制尚未建立,导致特殊困难的家庭与一般困难的家庭在政策上没有区别,加之部门(单位)之间人员信息资源不共享,不符合条件的人员享受保障性住房待遇,致使动态管理不到位。二是在棚户区改造中,对房屋建筑结构、使用年限、房屋质量、使用功能等方面缺乏具体可行的界定方法,有的地方棚户区改造过于强调市场化运作,政府主导缺失,项目实施主要采用由地块单位与开发商合作、自求平衡的方式,规划管控不到位,政策实施变形走样,产生一系列弊端。三是由于缺乏可操作的刚性规章制度支撑,导致出现部门(单位)职责不清、棚户区改造项目超范围、实施方案脱离实际和出现公共租赁住房收取租金难、已不符合资格享受的人群退出难等问题。
     4.城镇保障性住房前期工作时间紧,难以按期开工的问题。四川省人民政府办公厅《关于印发促进当前经济稳增长的十六条措施的通知》(川办发〔2014〕34号)明确要求“6月底前危旧房棚户区改造开工80%以上,9月底前全部开工并形成实物工作量”,而上级将年度计划下达到县一般在3月份左右。如果按正常的项目选址、设计、勘探、土地预供应、环评、招投标(招标必须一次成功,如果出现流标,时间必须延长1个月以上,才能第二次开标)、消防审查(消防审查是办理施工许可证条件之一)、施工许可证等过程办理相关手续,难以在规定时间内完成项目建设任务。由于建设工程未达到进度或部分工程未能实施,致使拨付到建设主管单位的专项资金闲置,结存量过大。加之个别项目区遗留问题多,拆迁难度大,项目业主单位不能按要求在建设手续完善的情况下开工,所以多数项目属于边设计、边施工、边办理手续的“三边工程”。 
    5.住房保障管理工作基础薄弱。目前,城镇保障性安居工程由住房保障办、经信、林业、国土、乡镇、国有工矿企业等多个部门组织实施,导致城镇保障性住房项目建设主体不明确,有的由住建部门承担、有的又由发改部门承建,既当“裁判员”又当“运动员”,未落实主管部门进行归口管理,项目实施各自为政,部门之间缺乏协调沟通;未建立公安、房管、工商、民政、财政等多部门参与的保障对象资格审核机制,无法实现相关数据的信息共享。加之保障性住房管理机构编制紧缺,工作人员严重不足,经费保障又不到位,致使工程质量下降,责任难以追究。
    二、审计的几点建议
    (一)科学制定城镇保障性住房目标任务。要按照国家部委、省人民政府及相关主管部门颁布的规章及规范性文件要求,结合各地城镇住房保障工作实际,从制度层面设计更加合理的城镇保障性安居工程建设管理运作方式,从而健全有利于城镇保障性安居工程健康发展的长效机制。各级相关管理部门在城镇保障性安居工程实施过程中要结合本地经济发展水平、人口状况的实际情况,并对本地各类棚户区存量进行全面调查,逐个项目进行论证,在综合考虑和充分调研的基础上,确定各类城镇保障房建设比例结构,制定和编制更加适合住房困难群体需求的城镇保障性住房发展规划。上级下达目标任务时应结合地方实际,统筹兼顾,严禁采取层层压任务、定指标的办法逐级下达,从而更加合理地满足各类住房困难群体的住房需求,促进城镇保障性安居工程顺利实施。
    (二)强化城镇保障性住房工程资金筹集和管理。城镇保障性住房资金的投入和使用是保障性安居工程得到全面落实的重要保证,由于贫困地区财力有限,普遍存在配套资金不足。因此,各级政府要转变思想观念,充分认识开展城镇保障性安居工程的重大意义,将城镇保障性住房建设资金纳入各级财政年度预算安排,并加大银行信贷投入、企业债券的发行和鼓励社会捐赠并举的措施来筹集资金,变“等米下锅”为“找米下锅”和“借米下锅”的方式,拓宽工程建设资金的筹集渠道。同时,城镇保障性住房资金要按照“专项管理、分账核算、专款专用、跟踪问效”的原则管理资金,严禁挤占、挪用、截留政府保障性住房建设资金的问题。公共租赁住房租金收支要专项用于偿还公共租赁住房贷款,以及公共租赁住房的维护、管理和投资补助,从而提高资金的使用效率。
    (三)加强城镇保障性安居工程项目管理。明确城镇保障性住房项目建设以政府为主体,建立健全城镇保障性住房工作各部门之间的协调沟通机制、加快城镇保障性住房建设进度、提高工程建设质量。政府投资整体城镇保障房建设的项目,应严格按照招投标的规定选取开发(建筑)商;对于自建项目,应该以先审核后批建的原则进行,规划管控要到位,不能变形走样。要认真分析城镇保障性住房在项目遴选和工程实施等方面存在的问题,对城镇保障性安居工程实施归口管理,落实项目实施单位的具体职责,积极推行城镇保障房建设管理者问责机制和责任追究制度,实行领导终身负责制;同时推行项目参建单位负责人和项目负责人对住房建设质量的责任终身制;以保证城镇保障性安居工程在法治监管下健康运行。
    (四)加强组织领导,强化部门监管,进一步落实目标责任制。城镇保障性住房建设任务重、工期紧,各部门(单位)要认真落实项目前期工作,严格履行项目的规划、审批、用地、设计、招投标、施工、监理、验收、建设资金管理、保障性住房租售和使用监管等责任。充实工作人员,落实工作经费,注意总结经验,优化审批程序,简化办事手续,把城镇保障性安居工程建成廉洁工程、平安工程、惠民工程。
    (五)建立健全保障房分配、退出及后续管理机制。加强城镇保障房权力运行制约,要完善各级住房保障办公室的工作制度,健全公共租赁住房分配管理和住房保障制度体系,提高保障性住房资源配置效率。各级政府要整合公共租赁住房资金渠道、完善公共租赁住房租金定价机制,加大对低收入住房困难群体的补贴扶持力度,对住房困难家庭及时兑现住房租赁补贴、提供公共租赁住房实物配租。依法依规制定出更具操作性的准入条件和退出制度,构建准入退出审核体系,达到信息公开、联动审核、动态管理、后续服务和责任追究的机制制度,使各级部门(单位)及其工作人员依法履职、按规行事,促进社会的公平、公正、公开,杜绝出现新的社会矛盾,使城镇保障性安居工程各项政策真正得到全面落实。

 

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